Актуальные проблемы юридической науки и практики
Саницкий Д.И.

Основной экономической причиной появле­ния государственно-частного партнерства (ГЧП) в России и заимствования механизмов его обеспе­чения и реализации из зарубежных правовых си­стем стало возникновение дефицита бюджетных средств, которые необходимы для осуществления основных функций по обеспечению (созданию) инфраструктуры. В современных реалиях области применения различных форм ГЧП стремительно распространяются, в результате чего развиваются и сами формы партнерств.

Следует отметить, что правовые проекты ГЧП не только позволяют решать многие капиталоем­кие внутриэкономические задачи, но и облегчают выход на мировые рынки капиталов, стимулиру­ют привлечение иностранных инвестиций в ре­альный сектор экономики.

Так, еще более десяти лет тому назад в отчете Всемирного банка о мировом развитии отмеча­лось, что далеко не очевидна роль государства в ка­честве единственного поставщика общественных благ, и оно может и должно допустить к участию в этом процессе частные структуры. Функции же государства перемещаются в область адресной за­щиты наиболее уязвимых слоев населения [4].

На наш взгляд, с развитием ГЧП связано прин­ципиально новое, совершенное качество реализа­ции суверенных функций государства.

Государство должно выступать гарантом пра­вовой реализации обязательных в каждом кон­кретном проекте объемов властных функций в партнерских отношениях с частным бизнесом и одновременно существовать как субъект граждан­ского права, опирающегося на принципы равен­ства сторон, нерушимости условий контрактов и ответственности по принятым обязательствам. В таких распространенных формах ГЧП, как кон­цессии и соглашения о разделе продукции, пра­ва государства, представляющего интересы всего общества, сужены быть не могут [1, 5].

В ряде зарубежных стран законодательно за­креплены и четко прописаны конкретные сферы и виды деятельности, а также отрасли экономики, представляющие публичный интерес. На прак­тике всегда в его сферу входят такие важнейшие социальные услуги, как коммунальное обслужи­вание населения, общественно необходимые ра­боты, строительство и содержание объектов эко­номической и социальной инфраструктуры.

Примером конструктивного перераспределе­ния функций и правомочий между государством и частным сектором служит развернувшееся во многих странах реформирование естественных монополий. Концессии и соглашения о разделе продукции позволяют, не утрачивая суверенного контроля со стороны государства, привлекать не­малые частные капиталы в весьма дорогие проек­ты [7].

Необходимо указать и на тот факт, что, не­смотря на большое видовое разветвление ГЧП, су­ществуют некоторые характерные (индивидуаль­но-обязательные) черты, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую правовую категорию, сутью которой является ко­операция государственных и частных структур, специально создаваемая для достижения тех или иных целей и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон.

По нашему мнению, ГЧП может стать полно­ценной заменой приватизации, она позволяет и реализовать инициативный потенциал частного предпринимательства и сохранить контрольные функции государства в социально значимых сек­торах экономики, при этом право собственности сохраняется за государством.

В правовом научном мире на современном этапе развития нет единого мнения о том, в какой законодательной форме должно быть оформлено государственно-частное партнерство.

Так, в странах, которые признаны лидерами по степени развития ГЧП, единого закона нет, ос­новные принципы его заложены в различные за­конодательные акты и нормы гражданского пра­ва. Примерами могут служить Франция, Англия, Уэльс, Япония, Австралия. В других же государ­ствах, например в Германии, Бразилии, Греции, Египте, Анголе и ряде стран Восточной Европы, приняты отдельные законы о ГЧП [3].

В Российской Федерации экономика все ак­тивнее применяет ГЧП в масштабных и капита­лоемких проектах, теоретические принципы ГЧП постепенно находят свое отражение в деловых и научных периодических изданиях, заложены в федеральной «Стратегии 2020» и ряде других государственных документов (в том числе регио­нальных), регламентирующих направление соци­ально-экономического развития нашей страны на среднесрочную перспективу.

За последние несколько лет государством осу­ществлен ряд важных шагов по развитию ГЧП (создание Банка Развития и Российской венчур­ной компании, усиление роли государственных корпораций и институтов развития в части вне­дрения принципов ГЧП, наблюдаются опреде­ленные положительные сдвиги в развитии те­оретического и нормативного аппарата ГЧП и т. д.) [6].

Наиболее распространена в Российской Фе­дерации модель ГЧП в форме BOT (Build Operate Transfer - Строительство, Управление, Передача, а также ее вариации - BOOT, BLOT/ BOLT), когда инфраструктурный объект создается за счет сто­роны-концессионера, которая после завершения строительства получает право эксплуатации соо­руженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истече­нии данного срока (как правило, через 20-30 лет, а иногда и более) объект передается государству [2].

Исследователи финансово-правовой сферы отмечают тот факт, что в России имеется боль­шой потенциал для развития многих форм ГЧП, но для его реализации необходимо решить прин­ципиальные вопросы, как законодательные, так и финансовые.

С 1 января 2016 года вступил в силу закон «Об основах государственно-частного партнерства» № 224-ФЗ, который учитывает имеющийся зако­нодательный опыт, а также дополняет его необхо­димыми понятиями, расширяя область примене­ния ГЧП. Принятие этого закона представляется более чем своевременным.

Данный нормативно-правовой акт, при ус­ловии, что закон досконально проработан, дает правовые гарантии, чтобы создать понятную и непротиворечивую законодательную систему, ко­торая позволит расширить практику сотрудниче­ства государства и бизнеса.

Существует и иной фактор, сдерживающий развитие ГЧП в России, - отсутствие механиз­мов эффективного финансирования. Несмотря на наличие средств, к сожалению, частные ком­пании не спешат вкладывать их в долгосрочные проекты, не имеющие политической составля­ющей. И причины кроются не только в высокой стоимости заемных денег и нежелании банков кредитовать на длительные сроки, а и в опасени­ях предпринимателей принимать участие в реа­лизации сложных долгосрочных проектов из-за сомнений в сохранении политической, правовой и финансовой стабильности в краткосрочной перспективе.

Исходя из сущности данного финансово-пра­вового явления, все проекты ГЧП рассчитаны на длительные сроки, 30-40 лет. Это период глобаль­ного технологического цикла развития, в идеале совпадающий с горизонтами стратегического ин­вестирования.

Именно из-за данного факта позволить себе участие в ГЧП сейчас могут по большей части крупные инвестиционные фонды, связанные с го­сударством (в том числе неформально).

Следует обратить внимание на тот факт, что если не будет налажена система финансирова­ния крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основ­ном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Главное, что эти проекты, по своей сути, не могут являться частно-государ­ственным партнерством, и смысла в них не будет.

На наш взгляд, практика привлечения част­ного капитала к решению как глобальных (созда­ние особых экономических зон, строительство фе­деральных транспортных коммуникаций и т. п.), так и региональных инфраструктурных проектов (строительство и эксплуатация зданий для учеб­ных заведений и объектов здравоохранения, соз­дание инфраструктуры спортивного и культурно­го назначения и т. п.), будет расширяться.

По результатам правового анализа финансо­вой сущности ГЧП следует отметить, что успеш­ное перспективное развитие схемы государствен­ного и частного партнерства, по мнению многих экспертов, может разрешить важнейшую соци­альную задачу и поднять уровень жизни россий­ских граждан.

Статья опубликована в журнале Евразийcкая адвокатура № 4 (23) 2016