Евразийский научно-исследовательский институт проблем права

YOUAH Главная » Все юридические новости » Юридические новости » Новый законопроект об адвокатском запросе не способен достичь поставленных в нем целей и задач!
Четверг, 30 Май 2024

Все юридические новости

Новый законопроект об адвокатском запросе не способен достичь поставленных в нем целей и задач!

Защита профессиональных прав адвоката
Рагулин А.В.

На основании положений ныне действующе­го ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об адво­катской деятельности...») адвокат имеет право на истребование справок, характеристик, иных доку­ментов, а органы и организации, от которых осу­ществляется запрос, обязаны предоставить ему в порядке, установленном законодательством, со­ответствующие сведения не позднее чем через ме­сяц с момента получения запроса (ст. 6).

Направление запросов в различные органы и организации и получение ответов на них высту­пает в качестве одного из способов непосредствен­ного получения адвокатом информации, имею­щей доказательственное значение. Важность для адвоката рассматриваемого профессионального права очевидна, поскольку, несмотря на наличие иных способов получения информации в рамках судопроизводства, для стороны, представляемой им, имеет принципиальное значение право на самостоятельное распоряжение полученной ин­формацией.

Проблема реализации права адвоката на за­прос сведений на протяжении длительного пе­риода времени является актуальной и злобод­невной, о чем свидетельствуют многочисленные публикации по этому поводу, содержащиеся в юридической периодике последних лет [1-11, 13, 15-17, 19]. При этом авторы большинства научных работ сходятся в том, что, несмотря на наличие у адвоката права запрашивать сведения, необхо­димые ему для оказания юридической помощи, реализация этого права на практике существенно затруднена.

10 февраля 2016 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации от субъекта законодательной инициативы - Пра­вительства Российской Федерации на рассмо­трение поступил Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законода­тельные акты Российской Федерации в части обе­спечения права адвоката на сбор сведений, не­обходимых для оказания квалифицированной юридической помощи» (№ 993553-6) (далее - За­конопроект).

Подготовка Законопроекта является попыт­кой устранить имеющиеся затруднения и нару­шения профессионального права адвоката на за­прос сведений.

Как следует из Пояснительной записки к За­конопроекту, он носит комплексный характер, на­правлен на изменение положений действующего законодательства о запросе адвоката, а также на устранение возможных нарушений права адвока­тов на запрос сведений, необходимых для оказа­ния квалифицированной юридической помощи, а целью проекта федерального закона является устранение правовых коллизий и пробелов в за­конодательстве Российской Федерации в обла­сти адвокатского запроса, а также соблюдение конституционного принципа состязательности и равноправия сторон на любой стадии уголовного, гражданского, административного, арбитражно­го судопроизводства. Также в пояснительной за­писке отмечено, что предлагаемые изменения в отдельные законодательные акты Российской Фе­дерации направлены на упорядочение деятель­ности адвокатов в уголовном, административном, гражданском судопроизводстве при оказании квалифицированной юридической помощи, а также на повышение качества оказания такой по­мощи адвокатами и создание условий, обеспе­чивающих доступ граждан к правосудию, при соблюдении конституционных гарантий прав граждан на судебную защиту и квалифицирован­ную юридическую помощь.

Проанализируем представленный законо­проект и, прежде всего, отметим, что в нем фор­мулируется следующая, не вызывающая принци­пиальных возражений дефиниция «адвокатский запрос» - это официальное обращение адвоката по входящим в компетенцию органов государ­ственной власти, местного самоуправления, об­щественных объединений и иных организаций вопросам о предоставлении справок, характери­стик и иных документов, необходимых для оказа­ния квалифицированной юридической помощи.

Далее рассмотрим, каким же образом раз­работчики законопроекта планируют устранить возможные нарушения прав адвокатов на запрос сведений, необходимых для оказания квалифи­цированной юридической помощи.

  1. 1. Установление санкции за неисполнение адвокатского запроса

Неисполнение адвокатских запросов во мно­гом обусловлено тем обстоятельством, что ка­кая-либо ответственность за непредставление ад­вокату соответствующих сведений в российском законодательстве не установлена, а, как известно, отсутствие санкции за неисполнение какой-ли­бо обязанности нередко превращает в правовую фикцию как саму обязанность, так и право соот­ветствующего субъекта, в данном случае - адвока­та, требовать исполнения этой обязанности.

В настоящее время принцип состязательно­сти (и равноправия) сторон, закрепленный в п. 3 ст. 123 Конституции РФ и вытекающий из содер­жания ряда норм российского процессуального законодательства, нарушается действующими ныне положениями КоАП РФ, поскольку в ст. 19.7 этого Кодекса установлена административная от­ветственность за непредставление или несвоевре­менное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельно­сти, а за равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (ин­формации) в неполном объеме или в искажен­ном виде. Ответственность же за непредставление соответствующей информации адвокату в нормах КоАП РФ или иных нормативно-правовых актах до настоящего времени не установлена.

В связи с этим в Законопроекте содержится предложение об изложении ст. 5.39 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за неправо­мерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставле­ние которой предусмотрено федеральными зако­нами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной инфор­мации, в иной новой редакции: «Неправомерный отказ в предоставлении гражданину, в том числе адвокату в связи с поступившим от него адвокат­ским запросом, и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено феде­ральными законами, несвоевременное ее предо­ставление либо предоставление заведомо недо­стоверной информации».

Действительно, объект правонарушения, пре­дусмотренный ст. 5.39 КоАП РФ, будет совпадать с объектом непредставления информации по за­просу адвоката, поскольку этим объектом явля­ются «права граждан», а деятельность адвоката, в силу ст. 48 Конституции РФ и п. 1 ст. 1 ФЗ «Об адвокатской деятельности...», направлена на обе­спечение права на квалифицированную юриди­ческую помощь.

Другое дело, что вид и размер администра­тивного наказания, установленный в ныне дей­ствующей редакции ст. 5.36 КоАП РФ, предложе­но оставить в прежнем виде, а из санкции данной нормы следует, что данное административное правонарушение влечет наложение администра­тивного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.

Указанный размер штрафа в современных ус­ловиях жизнедеятельности российского общества представляется малозначительным. Вряд ли мож­но утверждать, что этот размер штрафа будет су­щественным образом способствовать реализации права адвоката на запрос сведений. Для подобной оценки предложения, изложенного в Законопро­екте, достаточно оценить санкции иных норм КоАП РФ, особенно принятых в недавнее время. Так, например, в ст. 19.7.2-1 КоАП РФ, устанав­ливающей ответственность за непредставление информации либо представление заведомо не­достоверной информации в орган, уполномочен­ный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг, отдельными видами юри­дических лиц, предусматривается наложение ад­министративного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятнадцати тысяч руб­лей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Необходимо отметить, что в предлагаемом Законопроекте содержится идея об установлении санкции для адвокатов за разглашение информа­ции, полученной по адвокатскому запросу. Пред­лагается в ст. 13.14 КОАП РФ, устанавливающей административную ответственность за разгла­шение информации с ограниченным доступом, включить примечание, согласно которому адво­каты, совершившие административное правона­рушение, предусмотренное настоящей статьей, несут административную ответственность как должностные лица, что предполагает возмож­ность наложения на адвоката штрафа в размере от четырех до пяти тысяч рублей.

Вероятнее всего, адвокатское сообщество в большинстве своем не выступит против установ­ления для его членов соответствующей ответ­ственности, учитывая хотя бы то, что и ныне ад­вокаты не имеют иммунитета от привлечения к административной ответственности, хотя, по на­шему мнению, и должны его иметь [18]. Однако, учитывая содержание ряда норм КПЭА, в частно­сти ст. 5, 6, 9, 10, 12, 18, а также предусмотренную положениями Раздела II КПЭА возможность ини­циирования государственными органами при­влечения адвоката к дисциплинарной ответствен­ности, в том числе и за нарушения, допущенные при обращении с информацией, полагаем, что введение специальной нормы об административ­ной ответственности адвоката за нарушение по­рядка обращения с информацией, полученной по адвокатскому запросу, является излишним.

В то же время остается неясным, почему в по­нимании авторов законопроекта адвокаты при­равниваются к гражданам в объеме их прав, а объем обязанностей претерпевать меры принуж­дения при тех же условиях у адвоката приравнен к должностным лицам.

Вышеизложенное в своей совокупности по­зволяет прийти к выводу о том, что форма юри­дической ответственности, а также вид и размер наказания, предложенные в Законопроекте и призванные обеспечивать исполнение адвокат­ских запросов, не могут быть признаны достаточ­ными для надлежащего обеспечения соответству­ющего права адвоката.

  1. 2. Механизм получения ответа на адвокат­ский запрос

В соответствии с положениями ныне действу­ющего подпункта 1 пункта 3 статьи 6 ФЗ «Об адво­катской деятельности...» «органы и организации в порядке, установленном законодательством, обя­заны выдать адвокату запрошенные им докумен­ты или их заверенные копии...».

Данная формулировка вызывает ряд проблем в правоприменительной практике, поскольку данная норма зачастую фактически применяет­ся в следующей интерпретации ее положений: «у адвоката есть право на получение ответа на за­прос, но в случае если законодательством пред­усмотрен специальный порядок представления ответа на его запрос, должен применяться этот порядок. Если в положениях соответствующего законодательства установлен запрет на выдачу адвокату соответствующих сведений, значит, он их получать не вправе. Если законодательством соответствующий порядок не установлен, значит, решение вопроса о предоставлении адвокату ин­формации находится в компетенции соответству­ющего органа или организации».

Как же предлагается разрешить данную про­блему в Законопроекте?

Предложено подпункт 1 пункта 3 статьи 6 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» изложить в сле­дующей редакции: «1) собирать сведения, необхо­димые для оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления, а также общественных объединений и иных организаций в порядке, предусмотренном статьей 6.1 настоя­щего Федерального закона. Указанные органы и организации в установленном порядке обязаны выдать адвокату запрошенные им документы или их копии;».

Буквальное понимание данной нормы при­водит нас к выводу о том, что соответствующие органы или организации должны будут разрабо­тать (установить) порядок выдачи адвокату запро­шенных им документов, и лишь в этом порядке такие сведения могут быть выданы адвокату. Если же порядок, установленный соответствующими органами или организациями, не будет предус­матривать режим «наибольшего благоприятство­вания» адвокатским запросам, чего наиболее ве­роятно следует ожидать, то на практике ситуация с адвокатскими запросами в лучшую сторону не поменяется. А ухудшится - наверняка.

Из изложенного следует вывод: предлагае­мый законопроект может создать дополнитель­ные организационные и правовые препятствия в получении адвокатом ответов на запросы, при том, что возможность их устранения будет всеце­ло зависеть от различных органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления и иных организаций, являющихся адресатами ад­вокатских запросов.

Наряду с этим, в Законопроекте предложено введение в ст. 17 ФЗ «Об адвокатской деятельно­сти...» нового основания для прекращения статуса адвоката: незаконное использование и (или) раз­глашение информации, связанной с оказанием адвокатом квалифицированной юридической по­мощи своему доверителю, либо систематическое несоблюдение установленных законодательством Российской Федерации требований к адвокатско­му запросу.

Таким образом, если адвокат систематически (т.е. минимум два раза в течение какого-то проме­жутка времени) не будет соблюдать требования к адвокатскому запросу, установленные, как следует из предлагаемого законопроекта, министерством юстиции РФ и заинтересованными государствен­ными органами, он может быть лишен адвокат­ского статуса, а значит - средств к существованию. При принятии предлагаемых изменений может сложиться такая ситуация, что адвокатам, под угрозой прекращения их статуса, будет просто опасно отправлять адвокатские запросы.

  1. 3. Сроки ответа на адвокатский запрос

Очевидным нарушением принципа состяза­тельности и равноправия сторон является то, что законодательством установлен различный срок, в течение которого лицом, отправившим запрос, должен быть получен ответ. Так, например, в п. 2 ст. 26.9 КоАП РФ говорится о том, что запрос должностного лица подлежит исполнению не позднее чем в 5-дневный срок со дня получения запроса, но если же речь идет о запросе адвоката, то в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 6 ФЗ «Об адвокат­ской деятельности...» ответ на такой запрос дол­жен быть выдан адвокату не позднее 30-дневного срока со дня получения запроса.

В то же время анализ положений действую­щего законодательства показывает, что месячный срок дается органам и организациям для ответа на такие обращения граждан, которые требуют проведения дополнительной проверки, решения конкретной проблемы, принятия мер и т. п. Так, общий срок в 30 дней отведен в ст. 12 ФЗ «О поряд­ке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В литературе справедливо отмеча­ется, что месячный срок дается органам власти для ответа на такие обращения, которые требуют принятия конкретных мер по ним, когда же речь идет о предоставлении информации, устанав­ливаются более короткие сроки [12]. Очевидно, что установление законодателем для ответа на запрос адвоката месячного срока, мягко говоря,


унизительно для адвокатуры. Поэтому представ­ляется, что новый механизм реализации рассма­триваемого права адвоката-защитника должен содержать более короткий срок предоставления информации по запросу.

Что же мы видим в предлагаемом к приня­тию Законопроекте?

В предлагаемой к принятию редакции п. 2 ст. 6.1 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» мы на­ходим следующее положение: «Органы государ­ственной власти, органы местного самоуправле­ния, общественные объединения и иные органи­зации, которым направлен адвокатский запрос, должны дать на него ответ в письменной форме в тридцатидневный срок со дня его получения. В случаях, требующих дополнительного време­ни на сбор и предоставление запрашиваемой информации, указанный срок может быть прод­лен, но не более чем на тридцать дней, при этом адвокату, направившему адвокатский запрос, на­правляется уведомление о продлении срока рас­смотрения адвокатского запроса».

Таким образом, в предлагаемом законопро­екте вместо сокращения ныне действующего и без того продолжительного тридцатидневного срока, установленного для ответа на адвокатский запрос, заложена норма о необходимости юридического закрепления двукратного увеличения срока отве­та на адвокатский запрос, что на практике, веро­ятнее всего, приведет к увеличению срока ответа на адвокатский запрос до шестидесяти дней.

  1. 4. Требования к форме, порядку оформле­ния и направления адвокатского запроса

В предлагаемой к принятию редакции п. 3 ст. 6.1 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» ука­зывается: «Требования к форме, порядку оформ­ления и направления адвокатского запроса опре­деляются федеральным органом юстиции по согласованию с заинтересованными органами государственной власти. В случаях, если законо­дательством Российской Федерации установлен особый порядок предоставления сведений, рас­смотрение адвокатского запроса осуществляется в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации для соответствующей категории сведений».

Из положений данной нормы следует, как минимум, несколько выводов:

  1. Требования к форме, порядку оформления и направления адвокатского запроса будут опре­деляться не Федеральной палатой адвокатов РФ, адвокатскими палатами субъектов РФ или адво­катскими образованиями, а федеральным орга­ном юстиции. Учитывая особую оперативность министерства юстиции в вопросах разработки и утверждения различных положений и инструк­ций, особенно связанных с адвокатурой, вряд ли следует ожидать того, что те из положений за­конопроекта, которые хоть как-то способны обе­спечить осуществление права на адвокатский за­прос, скоро заработают на практике. Более того, Федеральная палата адвокатов РФ даже не будет участвовать в согласовании данного порядка, ведь она, как известно, пока еще не охватывается поня­тием «заинтересованный орган государственной власти». Вряд ли такой подход отвечает интере­сам адвокатуры, поскольку данная правовая нор­ма создает предпосылки к постановке професси­ональной деятельности адвоката в определенную зависимость от решений органов юстиции и иных органов государственной власти, что, примени­тельно именно к адвокатским запросам, вряд ли можно признать целесообразным и отвечающим положениям ст. 2, 3, 18 ФЗ «Об адвокатской де­ятельности и адвокатуре в Российской Федера­ции». Представляется, что требования, о которых идет речь в ч. 2 ст. 6.1, вполне могут быть опреде­лены органами адвокатского самоуправления.
  2. Во втором предложении предлагаемой редакции нормы содержится казуистически из­ложенная правовая конструкция, из которой очевидно, что мы имеем дело со своеобразной бланкетной правовой нормой, отсылающей нас к положениям различного российского законода­тельства. Анализ этого законодательства требует детального изучения, но и без того ясно, что раз в предлагаемом законопроекте не содержится каких-либо норм, осуществляющих изменения в этом законодательстве, на которое содержится отсылка в предлагаемом к принятию положении, то, значит, с адвокатскими запросами, касающи­мися банковской тайны, тайны усыновления, ме­дицинской тайны, уже не говоря о государствен­ной тайне, все останется так, как сейчас, то есть никак. Этот тезис подтверждается и пунктом 4 предлагаемой к принятию редакции ст. 6.1: в числе оснований для отказа в предоставлении адвокату запрошенных сведений, наряду с тем, что субъект, получивший адвокатский запрос, не располагает запрошенной информацией, и нару­шены требования к форме, порядку оформления и направления адвокатского запроса, определен­ные в установленном порядке, пока еще не ведо­мые юридической науке и практике, указывается и пп. 3, согласно которому основанием для от­каза адвокату в предоставлении информации по запросу является то, что запрошенные сведения отнесены законом к информации с ограничен­ным доступом или составляют государственную тайну.

В то же время необходимо отметить, что в ра­нее предлагаемом министерством юстиции РФ законопроекте об адвокатском запросе, с тем, чтобы обеспечить реальное получение адвокатом запрашиваемых сведений, содержались предло­жения о внесении изменений в целый ряд дей­ствующих ныне федеральных законов (Налого­вый кодекс РФ, ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ФЗ «О ком­мерческой тайне», ФЗ «О связи», ФЗ «Об актах гражданского состояния», ФЗ «О персональных данных», Основы законодательства о нотариа­те) [14, 20].

Отсюда следует вывод: предлагаемый к при­нятию законопроект не содержит в себе правово­го механизма, связанного с внесением изменений в отраслевое законодательство, который позволял бы получать адвокату всю интересующую его ин­формацию.

При таких обстоятельствах следует прийти к выводу, что новый законопроект об адвокатском запросе не способен достичь поставленных в нем целей и задач.

Наряду с этим, анализируемый законопроект содержит и ряд предложений, напрямую не свя­занных с адвокатским запросом, применительно к которым требуется отдельное обсуждение.

Статья опубликована в журнале Евразийcкая адвокатура № 1 (20) 2016